國外PPP中心概覽

編者按：本文歸納了世界銀行、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）等國際機構(gòu)關于PPP中心的研究成果，介紹了英國、南非、澳大利亞維多利亞州等國家或地區(qū)的PPP中心設置與運行情況。
　　國際經(jīng)驗表明，PPP中心是成功推廣應用PPP的重要支持機構(gòu)，承擔著政策咨詢、技術支持、能力建設、促進或直接投資等重要職能。研究、學習國際PPP中心經(jīng)驗，有助于為我國各級PPP中心的建立與運行，促進我國PPP實踐。
　　一、設立PPP中心的必要性
　　“PPP不是一場婚禮，而是一段婚姻”，是一段政府與市場的長期合作關系。因此，PPP不僅僅是一種融資機制，更是一種管理機制、合作機制。政府要成功推廣應用PPP，需要制定完善的PPP政策和戰(zhàn)略，參與PPP項目的篩選準備、招標采購、合同管理、實施監(jiān)督等全生命周期（這一過程長達20-30年，甚至更長）的管理，要求政府具備多方面的專業(yè)能力和相對穩(wěn)定的政策。世界銀行指出，從國際經(jīng)驗看，政府在履行PPP職能時，普遍存在招標采購動力不足、部門間協(xié)調(diào)不夠、專業(yè)技能缺失、交易成本過高、相關信息不全等機制性失效問題，需要建立PPP中心予以彌補。
　　世界銀行、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的研究均表明，凡是PPP市場較成熟的國家，都建立了國家PPP中心甚至地方PPP中心。作為PPP專門管理機構(gòu)，PPP中心利用自身專業(yè)人員和大量外圍專家，可以為政府提供專業(yè)技術支持，有效解決政府在PPP管理上的機制性失效問題，在成功推行PPP中發(fā)揮著至關重要的作用。
　　二、PPP中心的主要職能
　　從全球范圍看，雖然各國PPP中心的職能依各自政治制度、法律框架、發(fā)展水平等不同而有所差異，但無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家的，其主要職能包括：
　　1. 提出政策建議。包括為PPP立法、篩選適用PPP的行業(yè)、選擇合適的PPP模式、制定項目采購與實施程序、設計沖突解決機制等提出建議；
　　2. 參與項目審核。從PPP項目準備至合同簽署，全過程參與審核，決定項目是否適用PPP模式;
　　3. 提供技術支持。在項目識別、評估、招標采購、合同管理等環(huán)節(jié)，為政府提供技術支持，與市場投資人溝通互動；
　　4. 提高政府能力。通過培訓等提高政府部門對PPP的正確認識，開展相關能力建設；
　　5. 支持項目融資。通過直接投資項目，或代表政府發(fā)布項目信息以增強市場投資人信心，促進項目融資；
　　6. 建立信息平臺。搭建PPP政策和項目信息平臺，幫助政府推介PPP項目，保證信息公開透明，促進市場競爭。
　　在PPP市場成熟的國家，PPP中心的工作重心開始轉(zhuǎn)向分析項目的物有所值（Value for Money）、完善項目評估方法學、幫助項目持續(xù)獲得政治支持等，工作層面更加深入。
　　三、PPP中心的機構(gòu)設置
　　國家層面的PPP中心設置主要有兩種方式：（1）設立于財政部，如英國、澳大利亞維多利亞州、南非等；（2）獨立于政府部門之外，如德國、韓國。國外成功運行的PPP中心大多設于財政部，如經(jīng)濟合作與發(fā)展組織17個設立了PPP中心的成員國中，有10個國家將PPP中心設于財政部。這樣有利于將PPP與其他財政支出、政府債務等統(tǒng)籌管理。
　　地方層面是否設立PPP中心，很大程度取決于本國政府的經(jīng)濟規(guī)模與結(jié)構(gòu)，以及投資決策權的下放程度。在英國、澳大利亞、巴西、德國、印度、墨西哥等許多國家，除設立國家PPP中心外，均設立了地方PPP中心。地方PPP中心在國家PPP中心支持、指導下，開展本級PPP工作，以確保工作方法的一致性和最佳實踐經(jīng)驗的及時分享與推廣。
　　四、成功PPP中心的共性
　　很多國家的實踐、世界銀行與經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的研究表明，運行成功的PPP中心有如下共同特點：
　　1. 政府有推廣PPP的強烈政治意愿，PPP中心能得到政府強有力的支持；
　　2. PPP中心專注于解決政府機制性失效問題；
　　3. 具有一定決策權力的PPP中心要比只承擔咨詢顧問角色的作用更加顯著；
　　4. PPP中心需實質(zhì)性參與項目，才能做好政府的助手。
　　五、國外PPP中心案例
　　英國、南非、澳大利亞（維多利亞州）是國際公認PPP市場較成熟的國家或地區(qū)，其PPP中心運行成功，具有代表性。我中心歸納了這三個PPP中心的情況作為案例，詳見附件。
　　案例1.
　　英國PPP中心簡介
　　英國PPP管理機構(gòu)發(fā)展分為兩個階段，第一階段（2010年前），財政部于1997年設立一個PPP工作組，負責PPP相關工作；第二階段（2010年后），財政部正式成立一個部門——基礎設施建設局（IUK, Infrastructure UK），統(tǒng)一負責PPP管理工作。
　　一、背景介紹
　　2010年前，英國對基礎設施的PPP模式主要采取“私人融資倡議”（PFI, Private Finance Initiative），即政府通過與市場投資人簽訂合同，由市場投資人設計-建設-融資-運營-維護（DBFOM）基礎設施，合同期一般在15-30年。合同結(jié)束后，市場投資人將基礎設施無償移交給政府。在提高政府公共服務質(zhì)量方面，英國政府認為PFI規(guī)模雖小，但很重要。
　　2010年后，英國對PFI進行改革，推出PF2，即由市場投資人設計-建設-融資-維護（DBFM）基礎設施。與PFI的主要區(qū)別是，在PF2中市場投資人不再參與基礎設施運營；同時，財政部對負責PFI事務相關機構(gòu)進行了整合，成立了IUK，統(tǒng)一負責PPP工作。
　　二、法律框架
　　到目前為止，英國對PPP沒有專門的立法，是通過財政部頒布規(guī)范性文件進行管理。
　　在PFI階段，有3個政策性文件：《應對投資風險》（2003）、《強化長期伙伴關系》（2006）和《基礎設施采購：實現(xiàn)長期價值》（2008）。
　　在PF2階段，有1個政策性文件：《PPP的新方式》（2012）。
　　三、職能定位
　?。ㄒ唬㏄FI階段，PPP工作組的主要職能：
　　1. 負責PFI規(guī)劃和市場管理，目標是確保項目物有所值，促進PFI市場發(fā)展；
　　2. 制定PFI政策；
　　3. 支持行業(yè)和地方政府開發(fā)項目；
　　4. 審查PFI商業(yè)計劃，為重大項目審查組和項目審查組提供參考意見。重大項目審查組設在財政部，主要負責所有中央本級大項目審批，包括PFI項目；項目審查組設在財政部，主要負責監(jiān)督獲得政府支持和由PPP工作組主導的PFI項目的審批；
　　5. 制定、出版英國政府PFI合同范本；
　　6. 為PPP執(zhí)行工作組和基礎設施融資中心制定政策。PPP執(zhí)行工作組隸屬財政部，于2006年成立，負責為PFI項目政府參與方提供支持，包括設計合同管理戰(zhàn)略、市場測試、合同變更、再融資等；基礎設施融資中心由財政部于2009年成立，對無法獲得市場融資的PFI項目提供貸款支持。
　　（二）PF2階段，IUK的主要職能：
　　1. 促進市場投資人參與基礎設施建設；
　　2. 修訂基礎設施長期規(guī)劃，確定優(yōu)先次序；
　　3. 牽頭與中央和地方政府、地方企業(yè)、政策制定者、投資者和基礎設施部門，共同實施《國家基礎設施規(guī)劃》中的PFI項目；
　　4. 為財政部起草PF2項目規(guī)劃、主要政策和指南等；
　　5. 為政府PF2項目和規(guī)劃部門提供支持，提高基礎設施交付能力;
　　6. 開展國際合作，包括在PPP規(guī)劃和基礎設施方面為外國政府和開發(fā)性金融機構(gòu)提供幫助；在項目交付方面為外國政府官員提供培訓；借鑒國際最佳實踐，推進IUK工作規(guī)劃；支持英國其他部門與機構(gòu)的基礎設施項目開發(fā)和投資等。
　　四、治理結(jié)構(gòu)
　　英國財政部是PPP的主管部門。
　　2010年前，負責PPP運行的機構(gòu)有兩個：（1）財政部的PPP工作組，除原職責外，還負責批準英格蘭地區(qū)的PFI交易（蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭的PFI交易由各地方負責審批）；（2）“英國合作伙伴關系”（Partnership UK），獨立于財政部，按公司化運營，市場投資人占股51%，財政部和蘇格蘭主管部門分別占44%和5%，專項支持PPP工作組遴選的PFI項目，設計具體項目采購與投資策略，以市場化方式對項目和公司進行投資。
　　2010年后，IUK合并了PPP工作組和“英國合作伙伴關系”的職能，統(tǒng)一管理實施PF2項目。　
　　五、管理機構(gòu)
　　
　　六、PPP項目情況
　?。ㄒ唬㏄FI階段項目情況
　　截至2012年3月，在PFI下共有717個項目，總投資547億英鎊。其中，648個處于運行階段。具體情況見附表。
　?。ǘ?014年IUK工作重點
　　1. 改善能源、交通、廢物處理、防洪、科學研究、水處理和通訊等經(jīng)濟基礎設施；
　　2. 繼續(xù)推進《國家基礎設施規(guī)劃》中的前40個項目工作；
　　3. 確保未來5年完成2000億英鎊投資，大部分將來自于市場投資人；
　　4. 支持有政府參與投資的主要基礎設施項目；
　　5. 引入“擔保計劃”（UK Guaratees scheme）,避免基礎設施投資延誤。
　　                                 附表. 英國PFI項目情況
　　
　　
　　案例2.
　　南非PPP中心簡介
　　南非PPP中心設在財政部下，于2000年成立。
　　一、背景介紹
　　南非政府對PPP的定義是，通過政府與市場投資人簽訂合同，由市場投資人進行建設運營基礎設施，將項目全生命周期中的資金、技術和運營等方面的主要風險轉(zhuǎn)移給市場投資人。PPP項目主要分3類：（1）市場投資人提供公共服務，由政府付費；（2）市場投資人從政府獲得特許經(jīng)營權，由使用者付費；（3）前兩種的混合模式。
　　二、法律框架
　　在國家和省級層面，PPP項目法律法規(guī)有《公共財政管理法案（法案1/1999）》、《關于PPP的財政部令第16號》和《財政部業(yè)務指導》。
　　市級層面有《市級財政管理法案（法案56/2003）》、《市級財政規(guī)章（2005）》和《財政部/省級部門和地方政府服務實現(xiàn)與PPP指南（2007）》。
　　三、職能定位
　　1. 管理項目開發(fā)基金。項目開發(fā)基金的初始資金來自南非政府和雙邊、多邊機構(gòu)的贈款，專門用于墊付行業(yè)主管部門的部分咨詢顧問費用。為了不影響項目可行性研究的公正性，該基金只有在可行性報告獲得財政部批準后才可支付。這種資金一般為有償使用，由市場投資人償還，對于事先約定的行業(yè)或地區(qū)的特定項目也可無償支持；
　　2. 篩選和發(fā)布PPP項目需求，參與部分示范項目融資；
　　3. 幫助國家和省級財政部門規(guī)范PPP工作；
　　4. 參與項目可行性研究、采購和管理等，為政府提供技術支持；
　　5. 制定規(guī)則框架，開發(fā)最佳實踐指南，提供培訓，發(fā)布信息，在PPP中推行黑人經(jīng)濟振興政策等，為PPP創(chuàng)造良好環(huán)境。
　　四、治理結(jié)構(gòu)
　　PPP管理工作由財政部及其PPP中心、國家和省級政府部門、市級政府共同承擔，直接向國會或公選的立法機構(gòu)負責。財政部對項目采用PPP的可行性、采購、物有所值評估報告和項目合同管理方案等4個環(huán)節(jié)進行審批。
　　五、管理機構(gòu)
　　PPP中心設6個處，共20人。其中，專業(yè)人員14人，管理人員6人。具體情況如下：
　　1. 項目評估處，負責國家和省級項目的總體評估。2名專業(yè)人員。
　　2. 市級項目評估處，為市級項目提供總體評估。3名專業(yè)人員，1名顧問。
　　3. 信息處，評估各類項目中的信息技術。1名專業(yè)人員。
　　4. 風險分析處，審查PPP模式對項目的適用性，評估是否物有所值。3名專業(yè)人員。
　　5. 績效監(jiān)管與評估處，負責項目實施期內(nèi)的合同管理。2名專業(yè)人員。
　　6. 商業(yè)開發(fā)處，負責媒體、出版和報告。2名專業(yè)人員。

　　六、PPP項目情況
　　1997-2000年，南非在收費公路、供水、監(jiān)獄、旅游等領域，開始7個PPP項目試點。截至2009年2月，共有73個PPP項目。其中，19個項目正在建設和運行中，價值約20.6億美元。
　　                           南非PPP項目情況（單位：個）

　　
　　案例3.
　　澳大利亞維多利亞州PPP中心簡介
　　澳大利亞的PPP工作先在地方各州試行，其中維多利亞州的PPP規(guī)模最大，工作開展得最好。該州的PPP中心，即“維多利亞PPP合作中心”(Partnership Victoria)情況如下：
　　一、背景介紹
　　維多利亞州對PPP的定義是，由市場投資人提供資金，通過設計-建設-融資-運營-維護（DBFOM）、設計-建設-融資-運營（DBFO）和設計-建設-融資-維護（DBFM）等方式建造基礎設施和提供相關服務。如果政府采購的服務不涉及基礎設施建設，就不算作PPP。
　　“維多利亞PPP合作中心”設在州財政局。
　　二、法律框架
　　澳大利亞對PPP沒有專門立法，于2008年11月頒布一系列國家政策與指南對PPP進行規(guī)范，各州在此基礎上再制定本地的指南。
　　三、職能定位
　　1. 制定財政局的PPP政策與規(guī)章；
　　2. 扮演顧問角色。在項目準備階段，幫助采購部門從費用角度審核PPP的適用性；
　　3. 制定合同管理政策，對政府的合同管理經(jīng)理進行專業(yè)培訓，監(jiān)督合同管理并就重大問題向財政局長和內(nèi)閣提出獨立建議，分享合同管理經(jīng)驗；
　　4. 向PPP項目提供咨詢意見，落實相關政策，維護政策的完整性，評估項目成本和預算，協(xié)助財政局審批項目；
　　5. 開展培訓，提高公共和市場投資人能力。
　　四、治理結(jié)構(gòu)
　　州財政局是PPP的主管部門，負責制定政策和規(guī)章，審批項目，監(jiān)管PPP項目的重大問題，向財政局長及內(nèi)閣提出獨立建議。2000年，州財政局設立了“維多利亞PPP合作中心”，協(xié)助開展相關工作。
　　五、管理機構(gòu)
　　“維多利亞PPP合作中心”隸屬于財政局商務與基礎設施風險管理小組，共有12名全職雇員，專業(yè)涉及法律、經(jīng)濟、金融和工程等。
　　其經(jīng)費來自財政預算。

　　六、PPP項目情況
　　維多利亞州PPP項目主要集中在公共建筑、水處理、醫(yī)院、公路、監(jiān)獄、學校等。截至2013年底，共簽署23個項目合同，總投資156.4億美元。其中2個已終結(jié)，14個開始提供服務，7個完成合同簽訂。
　　                      澳大利亞維多利亞州PPP項目情況