地方政府踐行PPP任重道遠，該怎么做
作為轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、打造經(jīng)濟新增長點的重要舉措，以及促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新、增加公共產(chǎn)品公共服務(wù)的“雙引擎”，政府和社會資本合作(Public-Private Partnership，PPP)模式越來越受到各級政府高度重視。各地推出了大量的PPP備選項目，在改善民生、拉動增長等方面起著重要作用。
為確保充分發(fā)揮PPP的體制機制優(yōu)勢，財政部圍繞《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)[2015]42號)各項要求，明確PPP規(guī)范發(fā)展的各項配套政策，構(gòu)建保障PPP模式持續(xù)健康發(fā)展的制度體系，以明晰政府和市場的邊界，并增強社會資本和金融機構(gòu)等相關(guān)參與方的信心和積極性。
但從目前地方政府推進PPP的實際情況來看，與財政部的政策目標尚有一定差距，地方政府踐行PPP之路可謂任重而道遠。
首先，地方政府對PPP需求強烈。
當(dāng)前地方政府財政收支矛盾日益突出。一方面是財政支出需求不斷增長，城鎮(zhèn)化的加速加劇了基建資金缺口，老齡化、公共服務(wù)均等化等也對地方政府提出了迫切的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)改善需求;而另一方面，財政收入增速逐步下降，土地財政難以為繼，43號文又剝離了平臺公司的政府融資職能，以及地方政府發(fā)債規(guī)模有限等因素，均限制了地方政府的融資建設(shè)能力。
為此，創(chuàng)新公共服務(wù)投入機制、推廣PPP模式勢在必行，PPP已成為地方政府改善民生、拓展投融資渠道、打造經(jīng)濟新增長點的現(xiàn)實選擇。
目前各地披露的PPP備選項目，也說明了各級政府對PPP需求之迫切。在財政部大力推動下，地方政府和各級財政部門陸續(xù)公布了擬實施PPP項目名單，涵蓋交通、市政、醫(yī)療、環(huán)保等多個領(lǐng)域，預(yù)計總投資近2萬億元。如重慶市去年8月已推出首批1300多億元的PPP合作項目，并計劃2015到2020年平均每年實施PPP項目1300億元，累計達到8000億元;江蘇、四川、北京、陜西、河南、河北等省市均發(fā)布了PPP項目清單，規(guī)模也在千億元以上。
除了大量的PPP備選項目外，各地也正逐步建立一些由政府主導(dǎo)推進的PPP發(fā)展基金，如江蘇省100億元PPP融資支持基金、河南省50億元PPP開發(fā)性基金、山東省總規(guī)模800億元的PPP發(fā)展基金(今年首批基金規(guī)模為200億元)、四川省100億元PPP項目產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金(預(yù)計3-5年規(guī)模達到300億元)等，這些基金將有助于發(fā)揮財政資金的杠桿撬動和引導(dǎo)激勵作用，提高社會資本參與的信心和積極性，從而推動PPP項目的盡快實施。
其次，地方政府推進PPP之路并不平坦。
一方面，部分地方政府觀念認識轉(zhuǎn)變難，片面看重PPP的緩解債務(wù)壓力和融資功能。
化解債務(wù)壓力、解決投融資缺口，確實也是PPP的重要功能，但一些地方政府為推進存量項目轉(zhuǎn)化、解決投融資缺口，給予社會資本遠超出其風(fēng)險分配對價的過高回報，甚至將項目風(fēng)險全部或主要保留在政府自身，并未注重發(fā)揮PPP的綜合優(yōu)勢。這也體現(xiàn)在目前部分城鎮(zhèn)化、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等PPP基金中，地方政府為了規(guī)避平臺公司融資和建設(shè)職能的萎縮，變相通過基金形式推進項目建設(shè)。但在吸引社會資金投資PPP項目或基金過程中，政府通過明股實債、固定回報等安排，未能實現(xiàn)風(fēng)險在政府和社會資本間的有效分配，后者的主觀能動性和競爭優(yōu)勢沒有得到有效發(fā)揮，未實現(xiàn)物有所值。
另一方面，社會資本對與政府長期合作有顧慮，積極性不高。PPP全生命合作周期較長，一般不低于十年，長的可達三十年，社會資本對政府在如此長期的履約意愿和履約能力有所擔(dān)心，且過去我國一些失敗的政企合作案例也給社會資本留下陰影。在許多合作項目中，政府缺少契約精神，沒有將社會資本視為平等的民事法律主體加以對待，雙方缺乏充分的磋商溝通，未能在充分協(xié)商、互利互惠的基礎(chǔ)上訂立合同，甚至出現(xiàn)了政府單方面毀約而使社會資本利益受損的負面案例，對現(xiàn)階段推進PPP產(chǎn)生了一定不利影響。
第三，財政部著力建立健全制度體系為PPP保駕護航。
作為推進PPP的牽頭部門，財政部正著力完善PPP制度框架，自2014年9月發(fā)布首份PPP指導(dǎo)文件——《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金[2014]76號)以來，一直致力于構(gòu)建“法律規(guī)范+政策指導(dǎo)+實施細則”的框架，以營造PPP發(fā)展良好的政策和制度環(huán)境，保障PPP模式持續(xù)健康發(fā)展。
2015年5月發(fā)布的國辦發(fā)42號文，是迄今PPP推進文件中位階最高的，也可謂是目前統(tǒng)領(lǐng)我國PPP發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，明確了PPP的概念、意義、推進要求和目標、制度體系、項目規(guī)范推進、政策保障和組織實施等方面的內(nèi)容，尤其突出了PPP的依法合規(guī)、重諾履約、公開透明等基本原則，強調(diào)了項目的財政承受能力論證、財政支出責(zé)任會計核算等財政管理制度，細化了參與的社會資本的界定，重申了合作伙伴采購的公平、公正、公開要求，并明確了用地、財稅和金融等方面的政策保障等。
為搭建PPP發(fā)展的政策框架、綜合推進PPP規(guī)范發(fā)展，財政部發(fā)布了多份配套文件。
《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金[2014]113號)，要求從項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交五個層面推進項目開展，并原則提出了物有所值和財政承受能力論證的要求;《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金[2014]156號)，加強了對PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉(zhuǎn)讓、終止直至失效的全過程管理，并在風(fēng)險分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率;《關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法>的通知》(財庫[2014]215號)，明確了公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等五種PPP項目采購方式，尤其新增了競爭性磋商這一新的采購方式、引入了兩階段采購模式，以保證PPP項目采購過程順暢高效和實現(xiàn)“物有所值”價值目標;《財政部關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》(財金[2015]21號)，將PPP項目全生命周期過程的股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等，均納入項目預(yù)算支出責(zé)任評估財政支出能力，再結(jié)合行業(yè)和領(lǐng)域平衡性，綜合評估政府的財政承受能力。
為規(guī)避地方政府片面追求PPP的化債和融資功能、發(fā)揮PPP的體制機制優(yōu)勢，財政部多個文件中均加強了對變相融資的偽PPP項目的限制，包括BT項目、保底承諾、回購安排、明股實債等。
同時，由于我國目前PPP還處于起步階段，政府對PPP模式的理解和專業(yè)技能方面還有所欠缺，財政部也在多個文件中提出要積極引進專業(yè)中介提供技術(shù)服務(wù)，幫助政府完善項目設(shè)計、優(yōu)化項目方案。
在完善制度框架的同時，財政部也積極推動PPP示范項目建設(shè)。形成一批可復(fù)制、可推廣的項目范例，既有利于形成“樣本”和“標桿”，發(fā)揮示范效應(yīng)，也有利于促進各項制度真正“落地”，還能為項目融資發(fā)揮增信的作用。財政部在2014年11月《財政部關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知》(財金[2014]112號)文件中，發(fā)布了第一批示范項目，從項目采購程序的競爭性、社會資本的真實性、運作方式的合理性、交易結(jié)構(gòu)的適當(dāng)性和財政承受能力的持續(xù)性等方面，擇優(yōu)選擇了30個示范項目，總投資約1800億元。
最后，地方政府推進規(guī)范PPP發(fā)展，任重而道遠。
推廣PPP以改善民生、拉動經(jīng)濟已成為地方政府的現(xiàn)實選擇，財政部等也從頂層設(shè)計角度完善PPP制度體系以發(fā)揮其體制機制優(yōu)勢，對地方政府而言，要實現(xiàn)PPP在政府治理、公共服務(wù)供給和投融資體制等方面的改革目標，切實規(guī)范推進PPP模式發(fā)展，任重道遠：
一是應(yīng)充分認識PPP的體制機制優(yōu)勢。PPP模式對化解政府債務(wù)壓力、緩解地方政府的投融資缺口誠然具有積極影響，但更重要的，PPP是促進轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力、提高資金使用效益、發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用等方面的重要舉措，國辦發(fā)〔2015〕42號更是強調(diào)了PPP在推進打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的“雙引擎”上的重要作用。政府要充分認識到PPP的積極意義，避免單純?yōu)榱私鉀Q資金壓力而引進PPP，從而在源頭上把準PPP模式發(fā)展的大方向。
二是應(yīng)嚴格落實政府的履約責(zé)任。在財政承受能力范圍內(nèi)的PPP項目支出責(zé)任將納入年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃，項目的財政支出責(zé)任數(shù)額及年度預(yù)算安排情況還需對社會公布，這就從制度上強化了地方政府的履約意識、落實了地方政府的履約責(zé)任。公開透明的PPP項目財政承受能力指標，約束了地方政府PPP項目支出上限，不僅是政府推進PPP的安全閥，更是社會資本參與PPP項目的定心丸，有利于社會資本充分了解項目所在地政府的履約能力，消除社會資本投資的不確定預(yù)期，從而提高社會資本參與的信心和積極性。
三是應(yīng)公開透明地選擇社會資本。公開透明是政府采購管理制度的重要原則，公開透明地選擇社會資本，可杜絕采購過程中的暗箱操作和尋租空間;依法充分披露PPP采購各階段的重要信息、保障公眾知情權(quán)，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束，是提升政府公信力的重要舉措，更可極大增強社會資本參與PPP的積極性。同時，將項目相關(guān)信息充分向社會公布，使得社會資本能全面了解項目情況，也有利于吸引社會資本更積極地參與，從而增加了政府在磋商談判中的主動權(quán)，可以選擇更具有競爭優(yōu)勢的伙伴進行合作。
四是應(yīng)不斷提高政府自身專業(yè)素質(zhì)。作為平等參與項目磋商談判的一方，PPP對地方政府的專業(yè)素質(zhì)提出了極大挑戰(zhàn)，無論在項目前期的咨詢機構(gòu)采購、項目設(shè)計方案質(zhì)量把關(guān)、與社會資本磋商談判、合同簽署，還是項目執(zhí)行中的行政監(jiān)管、績效評價，以及項目執(zhí)行后期的移交等過程中，均需要政府發(fā)揮重要作用，因此要求各級政府，特別是相關(guān)行業(yè)主管部門，不斷提高自身職業(yè)素質(zhì)，尤其應(yīng)通過項目實踐經(jīng)驗的不斷積累，提高實際操作能力，以在與社會資本的談判磋商過程中處于相對較平等的地位。
五是應(yīng)加強政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)推進。借PPP東風(fēng)，優(yōu)化原有項目審批機制，加強各部門間政策溝通協(xié)調(diào)和信息交流，并建立項目實施方案聯(lián)評聯(lián)審機制，形成合力，提高審查工作效率。同時，要充分調(diào)動各部門的積極性，PPP模式對我國行業(yè)主管部門的專業(yè)素質(zhì)和管理體制都提出了更高的要求，且相關(guān)部門在項目立項、規(guī)劃等方面形成了固化的行業(yè)運作思路和習(xí)慣，也無法滿足PPP的創(chuàng)新要求，這些都需要地方政府各部門更加地主動作為，協(xié)同推進PPP模式發(fā)展。
六是應(yīng)發(fā)揮中介咨詢機構(gòu)的專業(yè)能力。由于政府很難擁有項目實施所需的全部技能，如行業(yè)、財務(wù)、法律、金融、環(huán)境等多方面，因此在PPP項目的準備、采購和管理過程中，專業(yè)的中介咨詢機構(gòu)可以創(chuàng)造額外價值。且隨著經(jīng)濟、社會的快速發(fā)展和社會分工的不斷細化，中介機構(gòu)在不同專業(yè)領(lǐng)域形成了自身核心競爭力，可以從既往經(jīng)驗中總結(jié)得出符合市場規(guī)律和切實可行的運作實施程序，完全有可能幫助政府在PPP項目設(shè)計中優(yōu)化方案設(shè)計，并提高政府在與社會資本談判磋商中的專業(yè)能力。
文章來源：澎湃網(wǎng)
