為什么說BT不屬于PPP？
在政府明確提出政府和社會資本合作(Public-Private-Partnership，簡稱PPP)模式之初，業(yè)內(nèi)專家對BT(建設(shè)-移交)是否屬于PPP的問題產(chǎn)生過爭論。在財政部出臺相關(guān)補(bǔ)充文件后，這個問題得以厘清，但也只是在學(xué)術(shù)理論上，在具體實操中，對于BT與PPP的異同仍沒有清晰的認(rèn)識。厘清概念，有益于增強(qiáng)認(rèn)知
在財政部出臺相關(guān)補(bǔ)充性文件之前，一些業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為BT屬于PPP，因為廣義PPP的定義為公私合作模式，即社會資本與政府進(jìn)行合作，參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的建設(shè)。從這個定義出發(fā)，幾乎涵蓋了當(dāng)前所有政府與社會資本合作模式，包括BT、BOT(建設(shè)-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓)、BTO(建設(shè)-轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營)、BOOT(建設(shè)-運(yùn)營-擁有-轉(zhuǎn)讓)、TOT(轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓)等模式。
因此引發(fā)BT模式是否屬于PPP的爭議，很顯然出現(xiàn)爭議的原因在于對PPP模式的界定上。
截至目前，世界范圍內(nèi)對PPP都沒有一個統(tǒng)一的定義。世界銀行的觀點認(rèn)為“PPP是政府實體和私人實體之間為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而達(dá)成的長期合同，在該合同下，私人實體承擔(dān)重要風(fēng)險和管理責(zé)任，并且其報酬和績效掛鉤”，有些國家則與“特許經(jīng)營”等同看待。
我國不同部門甚至不同地區(qū)之間對PPP的定義都存在一定的差異。比如，財政部(財金[2014]76號)文件對PPP給出的定義：“政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過‘使用者付費(fèi)’及必要的‘政府付費(fèi)’獲得合理投資回報;政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。”國家發(fā)展改革委(發(fā)改投資[2014]2724號)采用的定義則與財政部的存在差異：“政府和社會資本合作(PPP)模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系?！?/p>
財政部側(cè)重于“財務(wù)測算”的角度;國家發(fā)展改革委則偏向“增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力”、“特許經(jīng)營”，著眼于服務(wù)國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策。從本質(zhì)上看，這兩個定義并沒有沖突的地方，只是側(cè)重有所不同，但在具體操作時，各地方政府在理解上出現(xiàn)了一些偏差，有些地方所有項目都想做成PPP，但從財務(wù)測算的角度來講不是所有的項目都適合做PPP。
BT與PPP最重要的區(qū)別在于是否風(fēng)險共擔(dān)
BT模式雖然也體現(xiàn)“公私合作”的理念，但其本質(zhì)乃是墊資行為，因為BT模式下，項目建成即移交，一般周期為3~5年，政府還得為項目籌集資金，只是短暫地延緩付費(fèi)時間，沒有起到緩解財政壓力的作用。財政部明確規(guī)定“PPP項目合作期限不得低于10年”，所有BT模式不屬于PPP也是顯而易見。具體來說，存在以下幾個方面的區(qū)別：
第一，融資主體不同，這也是政府為什么大力推動PPP模式一個最大的原因。BT模式下項目融資的主體是政府，相當(dāng)于墊資的概念;PPP模式下融資主體由政府轉(zhuǎn)移到由政府和社會資本方或社會資本方獨立組建的項目公司，政府不再以工程回購的形式逐年回購，從政府的角度大大降低了政府債務(wù)風(fēng)險，降低財政壓力。
第二，政府與社會資本的關(guān)系發(fā)生變化。在BT模式下，政府與施工方實際上是一種雇傭關(guān)系，社會資本先墊資建設(shè)，政府再回購。在PPP模式下，政府與社會資本的這種雇傭關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楹献麝P(guān)系，合作最重要的概念就是風(fēng)險共擔(dān)，利益共享，而在BT模式下所有的風(fēng)險都由政府來承擔(dān)。
第三，在PPP模式下必須加入運(yùn)營(operate)的概念。BT實際上就是建設(shè)-移交，對施工方來說，項目移交完，整個項目就結(jié)束了，PPP模式加入運(yùn)營的環(huán)節(jié)。無論是BOT或是BTO都是PPP模式，加入運(yùn)營的好處在于通過社會資本方專業(yè)持續(xù)的運(yùn)營，一方面使項目能夠產(chǎn)生收益;另一方面通過專業(yè)化的運(yùn)營降低項目整個生命周期的運(yùn)營成本，包括投融資成本、運(yùn)營成本，提高收益，實際上提高資產(chǎn)的運(yùn)營效率。
第四，PPP模式下，項目的規(guī)劃設(shè)計都是由項目公司主導(dǎo)進(jìn)行，這就意味著在項目進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計的時候，是從市場化的角度去考慮運(yùn)營，從而避免了項目建起來之后很難運(yùn)營的問題。而在BT模式下，項目的規(guī)劃設(shè)計完全是由政府去主導(dǎo)進(jìn)行，政府在規(guī)劃設(shè)計的時候，不會過多地去考慮后續(xù)維護(hù)運(yùn)營的問題，所以現(xiàn)在有很多已經(jīng)建成的項目轉(zhuǎn)化成PPP項目，就是因為政府主導(dǎo)項目規(guī)劃設(shè)計所產(chǎn)生的弊端，主要體現(xiàn)在運(yùn)營方面。比如建一個體育場，從政府的角度，目的就是為了提升形象工程，如果引入社會資本方，他要解決的就不只是形象工程問題，他更多的是考慮后續(xù)如何賺錢的問題，就會融入很多市場化的東西。
綜上，可得出結(jié)論，BT與PPP本質(zhì)上的區(qū)別在于項目全生命周期內(nèi)是否“公私合作、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”。
(作者系中建政研信息咨詢中心PPP專家委員會投融資組組長、星云基金創(chuàng)始合伙人)
